Para Bustillo (2011), “es el mecanismo que se ejerce para verificar que una ley, reglamento o acto de las autoridades de un Estado, se ajustan a las normas, los principios y obligaciones de la Convención Americana de Derechos Humanos”.
Según Díaz es aquella comprobación o fiscalización que se hace sobre determinado objeto en relación con un convenio o un pacto; aun haciendo este boceto de definición el concepto de control de convencionalidad requiere una breve definición para ser entendido en todos sus extremos donde se determine.
Para García et al (2013) el control de convencionalidad presupone la interrelación de los tribunales nacionales y los tribunales internacionales en materia de derechos humanos. Y puede darse en dos niveles:
a) Internacional: el control de convencionalidad consiste en juzgar en casos concretos si un acto o una normativa de derecho interno resulta compatible con la Convención Americana de Derechos Humanos (de ahora en adelante, CADH), disponiendo la reforma, abrogación o inaplicación de dichas prácticas o normas, según corresponda, en orden a la protección de los derechos humanos y a la vigencia de tal Convención y de otros instrumentos internacionales en este campo. Igualmente, procede en el supuesto de que el Estado no haya cumplido con el deber de adoptar disposiciones de derecho interno (art. 2 CADH) para garantizar el ejercicio de los derechos humanos reconocidos por la Convención. Para ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (de ahora en adelante, la Corte), por vía jurisprudencial, impone al Estado a tomar medidas legislativas o de otro carácter para lograr tal finalidad. Este control puede alcanzar a la normativa en general (leyes, reglamentos, etc.), y a la Constitución, esto último no tan frecuente y con alcances limitados (véase como excepción notable el caso «La última tentación de Cristo» de 2006). Pero aquí nos centramos en el primer supuesto. Y en el entendido de que es un control a nivel supranacional.
b) Interno: esta modalidad se despliega en sede nacional, y se encuentra a cargo de los magistrados locales. Consiste en la obligación de verificar la adecuación de las normas jurídicas internas que aplican en casos concretos, a la CADH (y otros instrumentos internacionales en el área de los derechos humanos), y a los estándares interpretativos que la Corte ha formulado a través de su jurisprudencia. Se efectúa una interpretación de las prácticas internas a la luz o al amparo del corpus iuris básico en materia de derechos humanos, y sobre lo cual la Corte ejerce competencia material, que se expresa en su jurisprudencia. Desde este punto de vista, el control de convencionalidad es un principio que, debidamente empleado, puede contribuir a la aplicación armónica, ordenada y coherente del derecho vigente en cada Estado, abarcando sus fuentes internas e internacionales.
El control de convencionalidad es la doctrina desarrollada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos según la cual todas las autoridades estatales están obligadas a asegurar que sus actuaciones se ajustan a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Es similar a un control de constitucionalidad, solo que en vez de verificar si algo es acorde a la constitución, se debe revisar si es acorde a la Convención Americana y a la jurisprudencia de la Corte Interamericana. (Tarrer, 2022).
Fundamento jurídico
Para Sagués este control es una creación jurisprudencial, producto por ende de un activismo tribunalicio. La Corte Interamericana lo funda básicamente en dos, o si se prefiere desdoblar uno de ellos, en tres argumentos: (i) el principio de la buena fe en el cumplimiento de las obligaciones internacionales, por parte de los Estados (quienes se han comprometido a cumplir el Pacto de San José y a obedecer las sentencias de la Corte), combinado con (ii) el principio del efecto útil de los convenios, cuya eficacia no puede ser mermada por normas o prácticas de los Estados; y (iii), el principio internacionalista que impide alegar el derecho interno para eximirse de aquellos deberes, a tenor del artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados.
Efectos jurídicos
Según Sagués, el control de convencionalidad puede tener dos resultados:
- El primero, represivo o destructivo.
- El segundo, positivo o constructivo.
El citado autor expone los anteriores efectos, en los siguientes términos:
El control de convencionalidad puede tener dos resultados. a) El primero, es represivo, o destructivo. Cuando la norma doméstica opuesta al pacto o a la jurisprudencia de la Corte Interamericana, es inconvencional o anticonvencional, tiene un resultado de mínima: no se aplica al caso bajo examen, se descarta o resulta inválida para el mismo. Como señaló aquella Corte en Almonacid Arellano (considerando 123), si un Estado mantiene normas internas opuestas a la Convención Americana sobre los Derechos del Hombre, el Poder Judicial local “debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella”. Pero también desde Almonacid Arellano, la Corte Interamericana se torna más severa en cuanto a la norma local cuestionada, ya que añade que ella carece, “desde su inicio”, “de efectos jurídicos”. Esto parece rozar la inexistencia del precepto en cuestión.
b) Después del caso Rosendo Radilla Pacheco (considerandos 338 a 340, ratificado por ejemplo en Comunidad indígena Xákmok Kásek, considerando 311, y en Cabrera García-Montiel Flores, considerando 233), la Corte Interamericana dibuja otra función del control de convencionalidad, con un efecto positivo o constructivo. En esta etapa, los jueces deben aplicar y hacer funcionar el derecho local de acuerdo con las reglas del Pacto de San José de Costa Rica, y según, también, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esto justifica relecturas adaptativas del derecho nacional, de tipo armonizante, en consonancia, esto es, “conforme”, con el Pacto y tal jurisprudencia. Obliga también a distinguir entre interpretaciones “convencionales” e interpretaciones “inconvencionales” del derecho doméstico (las primeras, acordes con el Pacto y la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Las segundas, opuestas uno de ellos, o a ambos). El operador-juez tendrá que buscar y emplear solamente a las primeras. En concreto, debe consumar un exhaustivo reciclaje del material normativo local, aunque bien puede partir de la presunción de que éste no se opone, y que en principio es adaptable, al Pacto y a aquella jurisprudencia.
Tipos de control de convencionalidad
La doctrina ha establecido una distinción entre dos tipos de control de convencionalidad: el control de convencionalidad concentrado, externo o en sede internacional, y el control de convencionalidad difuso, interno o en sede nacional. El primer tipo se corresponde con el concepto tradicional u original de control de convencionalidad al que se hizo referencia anteriormente. En este tipo de control, la Corte Interamericana de Derechos Humanos desempeña un papel central, ya que ejerce este control en virtud de sus propias competencias y objetivos. (Cuellar, 2023).
Para Ferrer Mac-Gregor, el control de convencionalidad se divide en dos dimensiones: concentrada y difusa. La dimensión “concentrada” se lleva a cabo en la esfera internacional y es responsabilidad de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este tipo de control, aunque no se menciona explícitamente con ese término, está implícito en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y ha sido una parte integral del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y del Derecho Internacional desde sus inicios.
Según Cuellar (2023), el control de convencionalidad se puede describir como un mecanismo procesal implementado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este mecanismo se aplica cuando el derecho interno de un país, que incluye la Constitución, leyes, actos administrativos, jurisprudencia y prácticas administrativas o judiciales, entra en conflicto con la Convención Americana sobre Derechos Humanos u otros tratados aplicables. El propósito del control de convencionalidad es llevar a cabo una evaluación comparativa entre el derecho interno y el tratado.
Regulación en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Al respecto, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que, cuando un Estado es parte de un tratado internacional como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dicho tratado obliga a todos sus órganos, incluidos los poderes judicial y ejecutivo, cuyos miembros deben velar por que los efectos de las disposiciones de dichos tratados no se vean mermados por la aplicación de normas o interpretaciones contrarias a su objeto y fin. Los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las normas internas y los tratados de derechos humanos de los cuales es Parte el Estado, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia, como el ministerio público, deben tener en cuenta no solamente la Convención Americana y demás instrumentos interamericanos, sino también la interpretación que de estos ha hecho la Corte Interamericana.
El Tribunal valora positivamente el fallo Casal mencionado por el Estado en cuanto a los criterios que se desprenden sobre el alcance de la revisión que comprende el recurso de casación, conforme a los estándares que se derivan del artículo 8.2.h) de la Convención Americana. El Tribunal también destaca que este fallo fue invocado por los tribunales al resolver los recursos de revisión interpuestos por Saúl Cristian Roldán Cajal, César Alberto Mendoza, Claudio David Núñez y Lucas Matías Mendoza, y que se hizo un control de convencionalidad sobre el alcance del derecho de recurrir del fallo ante un juez o tribunal superior. Sobre el fallo Casal, el Estado explicó la manera en que funciona el sistema de control constitucional con base al cual los criterios que se desprenden del mismo en materia del derecho de recurrir del fallo deben ser aplicados por los jueces argentinos en todas las instancias.
La aplicación del principio conforme a la Convención en el ordenamiento costarricense.
En el caso del ordenamiento costarricense, según analizamos del acervo de la biblioteca jurídica de la UNAM, este criterio toma una relevancia especial, pues el artículo 1 de la Ley Jurisdicción Costarricense establece que el objeto de esa jurisdicción es, entre otros, “garantizar los principios y normas del derecho internacional o comunitario vigentes en la República, así como su uniforme interpretación y aplicación.
En el artículo 2, cuando se habla de los procesos constitucionales que regula la ley, se establece que la acción de inconstitucionalidad y demás cuestiones de constitucionalidad, consulta legislativa de constitucionalidad y consulta judicial de constitucionalidad, tienen como objeto ejercer el control de constitucionalidad sobre las normas de cualquier naturaleza y sobre los actos sujetos al derecho público, así como la conformidad del ordenamiento interno con el derecho internacional o comunitario. En consecuencia, el juez constitucional costarricense no solo aplica el principio interpretativo conforme a la Constitución, sino que, en la interpretación de las normas constitucionales e infraconstitucionales, aplica también el principio conforme al derecho internacional y comunitario vigente en la república.
La jurisprudencia de la Sala Constitucional en la materia.
En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha resuelto un problema jurídico muy interesante. En efecto, el hecho de pertenecer a una tribu de aborígenes no es considerado por la Constitución costarricense como una de las categorías que otorgan la nacionalidad por nacimiento, como ocurre en otras legislaciones; sin embargo, la Sala Constitucional, mediante la aplicación directa del Convenio 169 de la OIT y los principios del derecho internacional de los derechos humanos —especialmente el pro homine y el pro libertatis—, llegó a la conclusión de que los aborígenes del país eran costarricenses por nacimiento, a pesar del silencio de la Constitución Política al respecto. (Voto 1786-93)
Por consiguiente, consideró que a tales personas no les eran aplicables las normas relativas a la obtención de la nacionalidad por naturalización, como había sido la praxis del Registro Civil hasta entonces. A criterio de la Sala, los aborígenes que demuestren esa condición tienen derecho a inscribirse como costarricenses por nacimiento.
Esta sentencia constituye un ejemplo concreto de la forma en que funcionaría el control de conformidad convencional en las legislaciones internas.
Mecanismos jurídicos para la ejecución de las resoluciones de la Corte IDH.
- A nivel administrativo
Las sentencias del Tribunal interamericano son vinculantes para todos los operadores jurídicos, es claro que deben también aplicarse directamente en sede administrativa sin necesidad de que exista un mecanismo procesal para ello. Estimamos que los funcionarios administrativos, al igual que los judiciales, deben considerar modificada la normativa interpretada por la Corte en lo conducente y proceder directamente con la desaplicación simultánea de las regulaciones legales o reglamentarias que se le opongan; lo anterior con fundamento en lo estipulado en el artículo 2 del Código Civil, según el cual, “carecerán de validez las disposiciones que contradigan a otra de rango superior”. Como las sentencias de la Corte IDH tienen al menos rango constitucional según su propia jurisprudencia, y rango supraconstitucional según la Sala Constitucional, es claro que cualquier norma interna que se oponga a una resolución de la Corte IDH sería inconvencional y, por tanto, el funcionario administrativo estaría obligado a desaplicarla.
Además, en sede administrativa también procede lo estipulado en el numeral 7 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que los funcionarios administrativos deberán considerar que la resolución de la Corte que deben ejecutar modificó o integró, e en su caso, la normativa interna sometida al control de convencionalidad de aquella.
- A nivel legislativo
La Asamblea Legislativa está obligada a reformar cualquier texto constitucional o legal que la Corte IDH declare contrario a la CADH o a su jurisprudencia, según lo exige el artículo 2 de la citada Convención. En tales condiciones, la Asamblea Legislativa no puede legislar en forma contraria o diversa al contenido de la jurisprudencia de la Corte IDH, pues el precitado numeral es claro en disponer que “los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades”. En este orden de ideas, la jurisprudencia de la Corte IDH ha precisado que “en el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha celebrado un convenio internacional, debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar la ejecución de las obligaciones asumidas”.16 Asimismo, ha indicado que “la obligación general de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la misma (la Convención), para garantizar los derechos en ella reconocidos, lo cual implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio de effect utile Caso Ivcher Bronstein vs . Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 febrero de 2001.)
- A nivel judicial
La jurisprudencia de la Corte IDH ha establecido que las autoridades, especialmente los jueces, para poder cumplir con la sentencia interamericana, tienen la obligación de aplicar directamente las consideraciones que la fundamentan. En este sentido, las rationes decidendi que fundamentan los puntos resolutivos de las sentencias resultan indispensables para su adecuado cumplimiento y lograr el debido, efectivo e íntegro cumplimiento de la misma.18 En consecuencia, la ejecución de las sentencias de la Corte IDH incluye no lo indicado en el “Por Tanto”, sino también lo expresado en los considerandos o fundamentos de la sentencia. Recordemos que el artículo 68.2 del Pacto de San José dispone que la indemnización compensatoria “se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado”. Para la ejecución de las sentencias de la Corte IDH no existe ningún instituto procesal específico en el ordenamiento costarricense, salvo para las que ordenen indemnizaciones compensatorias, en cuyo caso se recurre al procedimiento de ejecución de sentencias contra el Estado, por Código Procesal Contencioso-Administrativo (CPCA).
Por otra parte, es claro que las decisiones de la Corte IDH prevalecen sobre las decisiones internas de los tribunales, inclusive de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que es vinculante erga omnes en el ordenamiento costarricense; verbigracia, en el caso de la fecundación in vitro (FIV), la Corte dictaminó que la jurisprudencia de la Sala Constitucional era contraria a la CADH (Caso Artavia Murillo y otros vs . Costa Rica. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2012.)
Por tanto, la Sala Constitucional, en lo sucesivo, no podría declarar inconstitucional una ley o acto administrativo tendentes a implementar la citada sentencia de la Corte, pues su jurisprudencia en esa materia forma parte del ordenamiento jurídico costarricense al menos con rango constitucional. El principal responsable de velar porque prevalezca lo estipulado por la CADH y demás instrumentos del derecho internacional de los derechos humanos es la Sala Constitucional, ya que, como vimos líneas arriba, los artículos 1 y 2 de la Ley Jurisdicción Constitucional le otorga la competencia para:
[…] garantizar los principios y normas del Derecho Internacional y comunitario vigentes en la República, así como su uniforme interpretación y aplicación [y para] ejercer el control de constitucionalidad […], así como la conformidad del ordenamiento interno con el Derecho Internacional o comunitario, mediante la acción de inconstitucionalidad y demás cuestiones de constitucionalidad.
Dr. Randall Sequeira Hernández, PhD
Abogado en Derecho Administrativo C-20969
Licenciando Administración de Empresas C-12691
Licenciado en Docencia
